מדיניות אכיפה - רישוי עסקים
א. רקע
- המועצה האזורית עמק יזרעאל (להלן: "המועצה") משתרעת על פני כ-350,000 דונם, וכוללת 15 קיבוצים, 14 מושבים, 7 יישובים קהילתיים ושני כפרי מיעוטים, בהם מתגוררים כ-40,000 תושבים. בתחום השיפוט של המועצה מצויים מספר אזורי תעשייה ותעסוקה מרכזיים (כגון: "שגיא 2000", "אלון תבור", מפעלי העמק/מתחם שח"ק), לצד אזורי מלאכה קטנים ביישובים ומתחמי מבני משק חקלאיים. בסך הכל פועלים בשטח המועצה כ-1,100 עסקים טעוני רישוי.
- המועצה רואה בפעילות העסקית מנוע צמיחה מרכזי התורם לכלכלת האזור. עסקים מוסדרים תורמים לצמיחה הכלכלית של המועצה, לרווחת התושבים, לקידום המסחר המקומי, ולהעמקת אמון הציבור בשלטון המקומי. לצד זאת, תכליתו של רישוי העסקים היא להבטיח את השמירה על שלום הציבור, ביטחונו ובריאותו, למנוע מפגעים סביבתיים ולהבטיח איכות חיים. הפעלת עסק טעון רישיון ללא רישיון מהווה עבירה על החוק שבצידה סנקציות פליליות ומנהליות, ואף פוגעת בשוויון כלפי עסקים הפועלים כדין.
- מטרת מדיניות זו היא לקבוע עקרונות וכללים ברורים, אחידים ומאוזנים שינחו את המועצה ביישום אכיפה אפקטיבית, תוך שמירה על עקרונות השוויון, השקיפות וההגינות, ומתן אפשרות להפעלת שיקול דעת פרטני. מדיניות זו אינה מהווה דין קשיח שאין לסטות ממנו, וכל מקרה ייבחן ביחס לנסיבותיו הפרטניות ומגבלות משאבי המועצה.
ב. מקור הסמכות
הבסיס החוקי למדיניות זו מצוי בהוראות חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 (להלן: "החוק"), תקנות רישוי עסקים, וצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), שמטרתם להסדיר את פעילותם של עסקים טעוני רישוי, תוך שמירה על העקרונות הבאים (סעיף 1 לחוק):
- איכות נאותה של הסביבה ומניעת מפגעים ומטרדים;
- מניעת סכנות לשלום הציבור;
- הבטחת בטיחות המשתמשים בעסק ובסביבתו;
- מניעת מחלות בבעלי חיים ומניעת זיהום מקורות מים;
- שמירה על בריאות הציבור ותנאי תברואה נאותים;
- קיום דיני התכנון והבנייה;
- קיום הדינים הנוגעים לכבאות והצלה;
ג. עקרונות יסוד במדיניות האכיפה
- אכיפה פלילית ומנהלית – ככלי אכיפה מרכזי
המועצה תפעל להגשת כתבי אישום ונקיטת הליכים משפטיים במקרים של הפרת החוק, כאשר לא מתקיימת הסדרה יזומה מצד בעל העסק. כלים מנהליים (כגון צווי הפסקה) יופעלו בהתאם לרמת הסיכון, הדחיפות והאינטרס הציבורי. - שקיפות, אחידות ושוויוניות
המדיניות שואפת לייצר אחידות ושוויון בפני החוק, ומניעת אכיפה בררנית או שיקול דעת בלתי מבוקר. - הפעלת שיקול דעת ועידוד הסדרה
כאשר מתקיים שיתוף פעולה מצד בעל העסק וקיים סיכוי ממשי להסדרת הרישוי תוך זמן סביר, תתבצע בחינה פרטנית שתאפשר אורכה להסדרה. - תיעוד ובקרה
תהליכי הפיקוח והאכיפה יתועדו באופן מסודר בכתב (פניות, ביקורות, התראות ושימועים). - הקצאת תחומי אחריות
יישום המדיניות ייעשה בשיתוף פעולה בין מחלקת רישוי עסקים, הלשכה המשפטית, הנהלת המועצה והתביעה, כל גוף בתחומו. - התנהלות מקבילה מול מוסדות התכנון והבנייה
מובהר כי ניהול הליכים מול הוועדה לתכנון ובנייה אינו מונע ולא יעכב נקיטת הליכי אכיפה או סגירת עסק בגין היעדר רישיון עסק. מדובר בהליכים מקבילים ועצמאיים. - התחשבות במשאביה המוגבלים של המועצה
תיעדוף האכיפה יתחשב, בין היתר, במגבלות המשאבים של המועצה.
ד. סדרי עדיפויות באכיפה
לצורך תיעדוף יעיל של פעולות האכיפה בתחום רישוי עסקים, קובעת המועצה מדרג של שלוש רמות עיקריות של אכיפה: עדיפות גבוהה, בינונית ונמוכה, וזאת בהתאם לפרמטרים המפורטים להלן:
- עדיפות גבוהה – טיפול ואכיפה בעדיפות גבוהה:
א. עסקים פיראטיים – עסקים הפועלים ללא רישיון או היתר מכל סוג, שלא פנו למחלקת רישוי עסקים ולא נקטו כל הליך הסדרה.
ב. עסקים מסוכנים ועתירי קהל, לרבות:
- תחנות דלק, מילוי/אחסון גז, חומרים מסוכנים, כלי נשק ותחמושת.
- מקומות עתירי קהל – אולמות אירועים, פאבים/עסקים למכירת משקאות משכרים, קניונים, מרכולים מעל 800 מ"ר, ומפעלים עתירי שטח או בסיכון גבוה.
ג. עסקים בעלי סיכון תברואתי ומזון – אטליזים, מפעלים לייצור מזון מן החי, מפעלי מזון, ומסעדות.
ד. עסקים שגורמים מפגעים סביבתיים – עסקים הגורמים למפגעים סביבתיים, תברואתיים או מטרדים חמורים בפועל.
ה. מפרי צווים ועבריינים חוזרים – עסקים המפרים צו מנהלי או שיפוטי קיים, או עסקים שהוזהרו ולא שיתפו פעולה.
- עדיפות בינונית - אכיפה בעדיפות בינונית תתבצע כאשר:
א. עסקים המצויים בתהליך הסדרה בפועל, אך חורגים מלוח הזמנים שנקבע להם או פועלים בחוסר עקביות.
ב. עסקים המקיימים את מרבית התנאים והאישורים אך טרם השלימו את הליכי הרישוי.
ג. עסקים בעלי רישיון קיים המבצעים חריגה מהותית מתנאיו או מתוכנית העסק.
ד. עסקים בעלי מניעה תכנונית זמנית שיש לגביהם אינדיקציה ממשית לפתרון באופק.
- עדיפות נמוכה:
כל יתר העסקים החייבים ברישיון עסק אשר אינם נכללים ברמת עדיפות גבוהה או בינונית. האכיפה בעניינם תתבצע בהתאם לתוכנית העבודה התקופתית ולזמינות המשאבים. עם זאת יובהר, כי אין באמור כדי להעניק "חסינות" לאותם עסקים.
ה. קריטריונים להפעלת שיקול דעת באכיפה
בבואה לבחון נקיטת אמצעי אכיפה פרטניים, תתחשב התביעה ורשות הרישוי בקריטריונים הבאים:
- מידת הסיכון הגלומה בעסק
מידת המסוכנות של העסק לשלום הציבור, בטיחותו, בריאותו, לאיכות הסביבה ולסדר הציבורי. ככל שהסיכון גבוה יותר – כך תגבר עדיפות האכיפה נגדו. - מורכבות הליך הרישוי
ככל שהליך הרישוי הנדרש לעסק פשוט יותר מבחינה רגולטורית, והעסק נמנע מלבצעו – תגבר העדיפות לאכיפה. - משך קיום העבירה
הבחנה בין עסק חדש שפתח ללא רישיון לבין עסק שרישיונו פקע לאחרונה, והאם מדובר בהפרה מתמשכת לאורך זמן. - מאפיינים פרטניים של העסק
לרבות גודלו, אופיו, משך קיומו, מיקומו, מידת הנראות שלו לציבור, התנהלות בעל העסק, וכן פעולות יזומות שנקט לשם הסדרת הרישוי. - נסיבות ביצוע העבירה
יובאו בחשבון הגורמים אשר הובילו לביצוע ההפרה, לרבות הבחנה בין עסק שהרישיון שלו פקע לאחרונה מטעמים טכניים, לבין עסק שפועל מזה זמן רב ללא כל הסדרה. - עברו ההפרתי של בעל העסק
תיבחן השאלה האם מדובר בהפרה ראשונה או בעבירה חוזרת, והאם קיימת דפוס פעולה פסול. - מספר ההפרות המיוחסות
קיומן של מספר עבירות או הפרות, בפרט מסוגים שונים, עשוי להצדיק הקדמת טיפול ואכיפה. - היקף הנזק שנגרם או עלול להיגרם
ובכלל זה השפעה ישירה או עקיפה על הציבור, הסביבה, השכונה, התנועה או גורמים נוספים, לרבות גרימת מטרדים, רעש, זיהום או פגיעה בתשתיות. - סיכויי הסדרה
תיבחן האפשרות להוביל להסדרה מהירה, מלאה ויעילה של הרישוי תוך שיתוף פעולה עם בעל העסק. יישקל היקף הפעולות שננקטו על ידי בעל העסק טרם ולאחר ביצוע ההפרה, לרבות מידת ציותו להוראות החוק ומידת ההיענות להנחיות המועצה. - התאמה למדיניות האכיפה הכוללת של המועצה
תינתן עדיפות לאכיפה עקבית והולמת ביחס למדיניות שנקבעה על ידי המועצה במקרים דומים בעבר, תוך שמירה על שוויון ואחידות. - הקצאת משאבים וסדרי עדיפות מערכתיים
במסגרת האכיפה יישקלו גם מגבלות תקציב ומשאבים ומשמעויות רוחב.
ו. הכלים שעומדים לרשות רשויות האכיפה
לרשות המועצה עומדים מגוון כלים מנהליים, שיפוטיים ופליליים:
- צו הפסקה מינהלי (סעיף 20 לחוק)
מוסמכת ראשת המועצה (לאחר התייעצות עם תובע המועצה) להוציא צו לסגירת עסק הפועל ללא רישיון, בפרט כאשר מדובר בעסק חדש (פחות מ-18 חודשים) או בעסק המקים סכנה ממשית לשלום הציבור ובריאותו.
- צו שיפוטי ללא הגשת כתב אישום
לבית המשפט מוקנית סמכות להוציא צווים בהתאם לבקשת המועצה, גם ללא פתיחה בהליך פלילי:
א. צו למניעת פעולות (סעיף 22א) – פנייה לבית המשפט למתן צו למניעת פעולות הכנה לפתיחת עסק או שימוש במבנה/שטח ציבורי ללא רישיון.
ב. צו הפסקה שיפוטי (סעיף 22ב) – פנייה לבית המשפט להוצאת צו סגירה עוד בטרם הגשת כתב אישום, במקרים של סיכון תברואתי, בטיחותי או היעדר אישורי ליבה (כבאות/משטרה/בריאות).
- צו שיפוטי בצמוד להליך פלילי
א. צו הפסקה שיפוטי זמני במקביל לכתב אישום (סעיף 17 לחוק) – בקשה לסגירת העסק עד לתום ההליכים המשפטיים.
ב. הגשת כתבי אישום (סעיפים 14, 14א2, 18, 25 לחוק) –הגשת כתבי אישום בגין ניהול עסק ללא רישיון, אי-קיום צווים שיפוטיים/מנהליים, או מסירת פרטים כוזבים.
ג. צו סגירה במסגרת גזר הדין (סעיף 16 לחוק) – יתבקש ככלל בעת הרשעה, אלא אם העסק הוסדר או נסגר
הטיפול השוטף בעסקים הפועלים ללא רישיון יבוצע בהתאם למנגנון המדורג המפורט בנספח א' לעיל.
ז. הערכה מחודשת
מדיניות זו תבחנה ותעודכן מעת לעת בהתאם לשינויים בחקיקה, בפסיקה ובצרכי השטח של המועצה.
נספח א' - נוהל טיפול ומדרג אזהרות לעסקים הפועלים ללא רישיון
כללי ומיפוי תקופתי
- נוהל זה מגדיר את שלבי הטיפול בעסקים הפועלים בתחומי המועצה ללא רישיון עסק תקף.
- אחת ל-4 חודשים תיערך פגישה יזומה של מנהלת מחלקת קידום ורישוי עסקים, סמנכ"ל וראש מנהל תפעול לוגיסטי ומוניציפלי או מנהל אגף תפעול ותובע המועצה, במסגרתה יתבצע מיפוי של העסקים הרלוונטיים וייבחן הסטטוס העדכני של כל אחד מהם.
- כל שלבי ההליך וההתקשרויות יתועדו בכתב על ידי מנהלת מחלקת קידום ורישוי עסקים.
מסלול א': עסקים בתהליך הסדרה (משתפי פעולה)
מסלול זה מיועד לעסקים אשר פנו ביוזמתם למחלקת רישוי עסקים, הגישו בקשה מסודרת, ופועלים בשיתוף פעולה להשלמת הדרישות:
- שלב 1 - מכתב התראה מנהלי: ככל שקיימים עיכובים או ליקויים בהשלמת הרישוי, תוציא מנהלת מחלקת קידום ורישוי עסקים מכתב התראה המורה על תיקון הליקויים והמצאת המסמכים בתוך 30 ימים
- שלב 2 - שיחת בירור ומתן אורכה: ככל שלא תוקנו הליקויים בחלוף 30 הימים, יזומן בעל העסק לשיחה עם סמנכ"ל המועצה ומנהלת מחלקת רישוי עסקים. בהתאם להתרשמות מהתנהלות בעל העסק ולשיקול דעת הסמנכ"ל, ניתן יהיה להעניק אורכה נוספת של עד 60 ימים להסדרת הרישוי
- שלב 3 - הזמנה להעביר גרסה: ככל שחלפה האורכה והליקויים לא תוקנו, יזומן בעל העסק להגיש מסמך בכתב שבו יפרט בפני תובע המועצה את גרסתו ונימוקיו. לאחר בחינת הגרסה, יחליט התובע באם לנקוט בהליכים פליליים ו/או מנהליים
מסלול ב': עסקים פיראטיים (אינם משתפי פעולה)
מסלול זה מיועד לעסקים טעוני רישוי אשר פועלים ללא רישיון, ונמנעים מלהגיש ביוזמתם בקשה לרישיון, מסרבים לשתף פעולה או מתעלמים מהנחיות הפיקוח:
- לעסק פיראטי תוצא התראה חמורה בכתב, המחייבת אותו להגיש בקשה ולקדם באופן פעיל את הליך הרישוי בתוך 14 ימים בלבד.
- ככל שבעל העסק לא יפעל להסדרת הרישוי בחלוף 14 הימים, יועבר התיק באופן מיידי לתובע המועצה לצורך נקיטת הליכים משפטיים ו/או מנהליים.
שמירת סמכויות התביעה והליכים מיידיים (סייג דחיפות וסיכון)
- ללא תלות במסלול האכיפה (א' או ב') ובלא צורך בהמתנה לחלוף המועדים הקבועים לעיל, התביעה הרשותית ורשות הרישוי שומרות לעצמן את הזכות המלאה לנקוט באמצעי אכיפה מנהליים ושיפוטיים מיידיים, לרבות פנייה לערכאות בבקשות במעמד צד אחד.
- הפעלת סמכות זו תיעשה בהתאם לשיקול דעת התביעה ורשות הרישוי, בשים לב לאופי העסק, חומרת ההפרה ורמת הסיכון הנשקפת ממנו, ובפרט במקרים הבאים:
א. עסקים בעלי סיכון תברואתי חמור, טיפול וייצור מזון, או סכנה להפצת מחלות.
ב. עסקים חדשים (פועלים עד 18 חודשים) שפתחו את שעריהם ללא רישיון.
ג. עסקים עתירי קהל או עסקים המסכנים את שלום הציבור ובטיחותו (בהיעדר אישורי כבאות/משטרה).
ד. יצירת מפגעים סביבתיים קשים או השתלטות על שטחים ציבוריים.